"אנחנו צריכים להתנתק מעזה סופית", כתב היום שלום ירושלמי ב"מעריב", וקרא לקבוע גבול קשיח בין ישראל לבין הרצועה: "אין יוצא ואין בא. לא אספקת חשמל, לא חילופי סחורות ולא החרמת מוצרים. לא מעברי גבול ולא קשר ימי". אנו נתקלים בתפיסה הזו לא מעט לאחרונה. שלמה אבינרי, למשל, כתב דברים דומים מאוד ב"הארץ" לפני מספר חודשים. יוני אשפר, מנהל המחלקה הציבורית ב"גישה", ענה אז למאמרו של אבינרי, והדברים רלוונטיים גם למאמרו של ירושלמי. להלן הנוסח המלא של המכתב:

תחשוב שזה חוץ לארץ

פתיחת מעבר רפיח התקבלה בישראל בעיקר כהזדמנות להשלים את ההתנתקות מעזה, ולא כתרחיש אימים. שלמה אבינרי ("עזה היא חוץ לארץ", 30.5) ביטא עמדה זו היטב כשקרא לסגור את כל המעברים המחברים את הרצועה לישראל, ולהתייחס אליה מעתה כאל "חוץ לארץ" – מדינת אויב, כמו לבנון, שאין לישראל כל אחריות כלפיה.

בבסיס העמדה הזו עומדת ההכרה שלא באמת התנתקנו מעזה בספטמבר 2005. גם אחרי פינוי היישובים וכוחות הקרקע, ישראל ממשיכה לשלוט על עזה במידה רבה, ולכן היא גם נושאת באחריות ניכרת (גם אם לא בלעדית) לקיומם של חיים תקינים ופיתוח כלכלי עבור תושביה. הדרך להסרה מלאה של האחריות, לפי אותו הגיון, היא ויתור על כל מרכיבי השליטה, ולכן הצעתו של אבינרי נשמעת כל כך פשוטה ומושכת. אבל במחשבה נוספת, היא נדמית פחות כפתרון ויותר כהמשך ההסתבכות.

נניח שכדי "ללבנן" את עזה, ישראל באמת תוותר על השליטה במרחב הימי והאווירי שלה. נניח שהיא תוותר גם על שליטתה במעטפת המכס ובמרשם האוכלוסין, כך שהשלטון בעזה יוכל להעניק אזרחות כראות עיניו. נניח אפילו שמצרים תענה לאולטימטום שישראל, לפי הצעת אבינרי, תציב בפניה, ותסכים לפתוח את מעבר רפיח למעבר סחורות ולספק לרצועה את כל החשמל והדלקים שברצונה לקנות. האם אז נוכל לראות בה סוף-סוף מדינת אויב זרה? בהחלט, אבל יהיה זה תעתוע דמיון שרק אנחנו נהיה שותפים לו.

זאת משום שבמציאות, וגם בעיני שאר העולם, רצועת עזה והגדה המערבית הן חלק משלם אחד. למרות הנתק של השנים האחרונות, תושביהן קשורים באינספור קשרים משפחתיים, חברתיים וכלכליים, ושותפים לזהות לאומית אחת. במשך עשורים פותחו בהן מוסדות משותפים – מערכת חינוך אחת, מערכת בריאות אחת, ובקרוב, לפחות באופן פורמלי, גם רשות שלטונית משותפת. ואם לא די באלה, ייתכן שתוך כמה חודשים תוכר האחדות עזה-גדה כמדינת פלסטין על ידי האסיפה הכללית של האו"ם ומוסדות בינלאומיים אחרים.

במציאות הזו, גם אם חיבורה של עזה לעולם יתאפשר באופן מלא על ידי מצרים, שאלת החיבור שלה לגדה תעמוד עדיין לפתחה של ישראל. אפשר לשער שילך ויהיה קשה לישראל להגן על מדיניותה הנוכחית, שמגבילה את כניסתם של תושבי עזה לגדה רק ל"מקרים הומניטריים חריגים". קרב הבלימה המיותר שניטש על מדיניות הסגר, ימשיך כקרב בלימה על מדיניות ההפרדה בין עזה לגדה – שתיתפש כניסיון לפצל, שוב, את העם הפלסטיני. בסופו של דבר ישראל תיאלץ לבטל את ההגבלות הגורפות, ולהסתפק בבדיקות פרטניות.

לכן עדיף לנו להקדים ולהכיר בעובדה שבכל מציאות עתידית שתיווצר – כתוצאה מהסכם או ממהלכים חד-צדדיים – חופש התנועה בין עזה לגדה יהיה מרכיב הכרחי. המשך ההגבלות עליו, או ניסיון להשתמש בו כקלף מיקוח יניבו לישראל לאין שיעור יותר נזק מתועלת. בנוסף, ישראלים רבים ינשמו לרווחה ביום שהצבא לא יונחה עוד, בשם ההגנה עליהם, למנוע מתושב חן יונס לסעוד את אביו החולה ברמאללה, מסוחר גלידה מעזה למכור ארטיקים בחברון, או מנערה מג'בליה ללמוד באוניברסיטת ביר זית, ללא כל הסבר, ללא כל סיבה.

בשינוי המדיניות (המינורי עד כה, יש לומר) של מצרים אכן טמונה הזדמנות אמיתית לשינוי פרדיגמה גם במדיניות הישראלית. הימין הוא זה שהנחיל בישראל בהצלחה את הקביעה ששגשוג כלכלי פלסטיני הוא אינטרס ישראלי גם במצב של ניהול הסכסוך ולא רק כפרס על סיומו. ברוח הזו, על הממשלה הנוכחית ליזום וליישם כבר עכשיו מנגנונים מדיניים ולוגיסטיים בשיתוף כל הגורמים הרלוונטיים, שיסדירו תנועה חופשית של אנשים וסחורות בין עזה לגדה, תוך שמירה ראויה על הביטחון.

מעבר כרם שלום. במעבר נכנסות פחות ממחצית הסחורות שנכנסו ב-2005, ואף סחורה אינה יוצאת.

עסקת השחרור של גלעד שליט תמורת אסירים פלסטינים הוא רגע משחרר לא רק עבורו ועבורם אלא גם עבור תושבי ישראל ורצועת עזה. זהו שחרור משבי הקונספציה שעיצבה את מדיניות ממשלות ישראל כלפי רצועת עזה מאז לקיחתו של גלעד שליט בשבי לפני חמש וחצי שנים. זו הקונספציה של הסגר.

מאז ועד היום לא קם עדיין חבר ממשלה, גורם ביטחוני, פרשן בכיר, או חוקר רציני, מימין או משמאל, שטען שהסגר הועיל למאבק של ישראל נגד חמאס ולמאמצים לשחרר את שליט. בשנה האחרונה, מאז אירועי המרמרה, אף התחזק הקונצנזוס שמדובר במדיניות שמזיקה לישראל מבחינה מדינית וביטחונית. היא באה להחליש ויצאה מחזקת. היא באה לבודד ויצאה מבוּדדת.

הממשלה הנוכחית החליטה בקיץ שעבר להסיר את מה שכינה ראש הממשלה "הסגר האזרחי", מתוך הבנה שהוא מחליש את יעילות ה"סגר הביטחוני". אולם ההקלות בסגר מתקדמות לאט, במילים יותר מאשר במעשים, בגמגום ובתירוצים, כאילו לא מדובר ביעד שאותו הגדירה הממשלה כאינטרס ישראלי. הסיבה לכך, במידה רבה, היתה המשך החזקתו של שליט בשבי. גם מקבלי ההחלטות בישראל שחשבו כי צריך להסיר את הסגר היו שבויים של רגשי הכעס של הציבור ותסכולי מערכת הביטחון. בתוך המשוואה הציבורית שנוצרה, כל פעולה שעשויה להיטיב עם תושבי עזה (כמו למשל, לכבד את זכותם לחינוך – PDF) נתפשה כוויתור לחמאס, או גרוע מכך, כוויתור על שליט.

במסגרת פעילותנו ב'גישה' יצא לנו לא אחת לשוחח עם אישיות ביטחונית, כלכלית או פוליטית שהסכימה אתנו שיש להסיר את הסגר אבל סירבה להתבטא על כך בפומבי "כל עוד גלעד שליט בשבי". וכך, על המחיר ששילמה החברה הישראלית בכך שאחד מבניה ישב זמן כה ארוך בתנאי שבי קשים כל כך נוסף גם מחיר המדיניות הנפסדת שמנהיגיה לא השכילו לבטל. ההשלכות על תושבי עזה, כמובן, היו וממשיכות להיות קשות וכואבות.

ועכשיו, יש לקוות, הגיע רגע השחרור. רגע שממנו ואילך ימומשו בפועל ההצהרות של הממשלה ומתאם הפעולות בשטחים לגבי הצורך להבחין בין הגורמים שמנהלים מאבק אלים נגד ישראל מתוך הרצועה לבין האוכלוסייה האזרחית שחיה בה. מעכשיו הממשלה תוכל לומר בצורה מפורשת ובגאווה שהיא נפטרת סופית מהקונספציה שירשה מקודמתה, וממשיכה בנחישות, ללא גמגומים או תירוצים, להגשים את היעד שהיא קבעה ולהסיר את הסגר האזרחי. כל שנותר לה לעשות לשם כך הוא להתיר הוצאת סחורות מהרצועה, לאפשר תנועת אנשים בין עזה לגדה, ולהסיר את ההגבלות על הכנסת חומרי בניין – כל אלה תוך שמירה על אינטרסים ביטחוניים לגיטימיים.

גישה בפייסבוק »
גישה בטוויטר »

עו"ד תמר פלדמן

אחת מהמלצותיו החשובות ביותר של דוח פאלמר: להסיר את הגבלות התנועה על סחורות ואנשים. מעבר ארז

לאחר חודשים ארוכים של דחיות הודלף דוח פאלמר ביום חמישי שעבר (1.9.11) לתקשורת. ההדלפה חיסלה כל אפשרות לדחייה נוספת בפרסום הדוח ואילצה את מזכ"ל האו"ם להציגו באופן רשמי ביום שישי (2.9.11). הפרסום, שנועד להרגיע את הרוחות, הוביל באופן פרדוקסלי להחרפת המשבר הדיפלומטי בין ישראל לבין טורקיה ולמלחמת הורדות ידיים מהסוג שאותו ודאי היו מחשיבים כדוגמא לדיפלומטיה גרועה במיוחד בבתי הספר ליחסים בינלאומיים וליישוב סכסוכים.

ההתכתשות הזו איננה רק אווילית, היא גם מסוכנת. היא מסוכנת בראש ובראשונה כיוון שהיא עלולה להביא להתלקחות של האזור, אשר לא תועיל לאזרחי המדינות המעורבות וודאי שלא לתושבי עזה, שבהם לכאורה עוסק הסכסוך הזה. אבל היא מסוכנת גם מפני שהיא מונעת דיון רציני בדוח פאלמר ובמסקנותיו. אכן, המלצות ועדת פאלמר אינן מחייבות מבחינה משפטית, כפי שהבהירה הוועדה בראש הדוח, וברור שמעל לכל נועדה הוועדה לייצב את המשבר הדיפלומטי בין ישראל לטורקיה ולא להכריע בסוגיות משפטיות כבדות משקל. עם זאת, מבין הוועדות השונות שבחנו את אירועי המשט (חמש במספר: ועדת איילנד, ועדת טירקל, הוועדה הטורקית, ועדת מועצת זכויות האדם של האו"ם וועדת מזכ"ל האו"ם) ועדת פאלמר היא הבכירה ביותר והמאוזנת ביותר מבחינת ההרכב האנושי, שכן חבריה מונים גם את נציגיהן של ישראל ושל טורקיה. הדוח המקיף שהגישה הוועדה מציג קביעות משפטיות והמלצות מפורטות המבוססות עליהן. חלק נכבד ממנו (26 מתוך 105 עמודים) מוקדש לתיאור המסגרת המשפטית ששימשה את הוועדה בבחינת חוקיות הסגר הימי ואירועי המשט מיום 31 במאי 2010. מסיבות אלו צריך וכדאי לבחון את מסקנות והמלצות הדוח בחינה משפטית מעמיקה יותר. רשימה זו איננה מתיימרת להציג ניתוח מלא של הדוח, אלא להעיר כמה הערות לגביו ולהאיר כמה נקודות, שנדחקו לקרן זווית במסגרת מאבק הכוחות, שמנהלות ישראל וטורקיה מאז אירועי המשט.

ראשית, מעניין להבחין כי הניסיון של כל אחד מהצדדים להיאחז בהישגיו דחק מהשיח את אחת מהמלצותיו החשובות ביותר של דוח פאלמר והיא ההמלצה להסיר את הגבלות התנועה המוטלות על סחורות ואנשים מרצועת עזה ואליה. בפרק 6 לדוח בוחנת הוועדה צעדים שיסייעו למנוע הישנות אירועים דומים לאירוע המשט. הוועדה חוזרת על קביעות קודמות של גורמי או"ם וגורמים בינלאומיים אחרים, לפיהן המצב ההומניטרי והכלכלי ברצועת עזה אינו בר קיימא, אינו סביר ואף אינו משרת את האינטרסים של הצדדים המעורבים. כיוון שהמגבלות שמטילה ישראל על מעבר אנשים וסחורות לרצועת עזה וממנה הן הגורם העיקרי למצב זה בעזה ולאור העובדה שמטרתו המוצהרת של הסגר לפי ישראל היא החלשת הכלכלה בעזה, הוועדה קוראת לישראל להמשיך ולהפחית את המגבלות שהיא מטילה על תנועת הסחורות והאנשים עד להסרת הסגר הכללי מעל עזה. זאת בהתאם להחלטה 1860 של מועצת הבטחון מינואר 2009.

החלטה זו של מועצת הביטחון שהתקבלה במהלך מבצע "עופרת יצוקה" וקראה לישראל לאפשר חלוקת סיוע הומניטרי ברצועת עזה, התייחסה גם לסגר באופן כללי וקראה למדינות לתמוך במאמצים הבינלאומיים לשפר את המצב ההומניטרי והכלכלי ברצועת עזה. בפרט, קראה ההחלטה לקהילה הבינלאומית לסייע במניעת הברחות נשק לעזה ולדאוג לפתיחה מחדש של המעברים על בסיס הסכם המעברים מ-2005 בין ישראל לרשות הפלסטינית. זו ודאי איננה הפעם הראשונה שהקהילה הבינלאומית קוראת להקלה במדיניות הסגר של ישראל על רצועת עזה, אולם לעומת הקריאות הכלליות, הנשמעות חדשות לבקרים, יש משהו רציני ואופרטיבי יותר בקריאה ליישום החלטת מועבי"ט 1860, אשר לוקחת בחשבון את צרכי הבטחון של ישראל, מטילה אחריות על הקהילה הבינלאומית ומבקשת לבסס הסדר קונקרטי לפתיחת המעברים. לכן, יש לתהות מדוע לא זכתה המלצה זו לתשומת לב רבה יותר, בפרט מצד מי שפועלים להסרת הסגר מעל רצועה עזה ולמימוש זכויותיהם של תושביה.

יתר על כן, התעמקות בהמלצה זו ובהסדרים שבבסיסה חושפת את חולשתו הגדולה של הדוח: ההפרדה המלאכותית בין הסגר היבשתי לבין הסגר הימי. הדוח נפתח בתיאור מסקנות ועדות החקירה הישראלית והטורקית, שחולקות זו על זו כמעט בכל ועם זאת שתיהן מסכימות שיש לבחון את הסגר הימי על רקע הסגר היבשתי. למרות זאת, בחרה ועדת פאלמר ללכת בנתיב אחר ולבחון את חוקיות הסגר הימי במנותק מהסגר היבשתי, וזאת משלוש סיבות מוצהרות (סעיף 70 לדוח): הראשונה היא השוני במועדים – בעוד שהסגר היבשתי הוטל (אליבא דוועדת פאלמר) ביוני 2007, לאחר תפיסת חמאס את השלטון בעזה, המצור הימי הוכרז רק בינואר 2009; השנייה נוגעת למדיניות האכיפה הנפרדת שהפעילה ישראל בים וביבשה – ההגבלות ביבשה השתנו לאורך התקופות ואילו ההגבלות בים נאכפו באופן מלא וללא שינוי מאז ההכרזה על המצור הימי; הסיבה השלישית קשורה למטרות השונות של הסגרים – המצור הימי ממוקד במטרה למנוע העברה של אמצעי לחימה לרצועת עזה בתגובה לניסיונות הברחה קונקרטיים שנעצרו. כלומר, הוועדה השתכנעה כי המצור הימי נועד לשרת צורך בטחוני ברור, וזאת מבלי לפסוק לגבי מטרותיו של הסגר היבשתי, שאותו כאמור המליצה הוועדה להסיר.

אולם, קביעותיה העובדתיות של הוועדה, אשר מצדיקות לטענתה את בחינתם המשפטית הנפרדת של הסגר הימי והסגר היבשתי, הנן חלשות ובחלקן אף שגויות. ראשית, יש לזכור או להזכיר כי ישראל שולטת על מרחביה היבשתיים, הימיים והאוויריים של רצועת עזה מאז כבשה אותה לראשונה בשנת 1967. לאורך כל השנים אפשרה ישראל מעבר אנשים וסחורות דרך היבשה בלבד, תחת שליטתה המלאה ובהתאם למדיניותה המגבילה. במסגרת הסכמי אוסלו נקבע שישראל תאפשר להקים שדה תעופה ונמל ימי בעזה. הראשון נבנה ושימש בעיקר בכירי ממשל פלסטינים במשך כמה חודשים ואילו האחרון רק החל להיבנות, כאשר ישראל השמידה את שניהם בראשית שנות ה-2000 ובכך נטרלה שניים מתוך שלושה אפיקי תנועה וסחר אפשריים. אי לכך, כאשר ישראל הטילה מגבלות על מעבר סחורות ואנשים החל משנת 2000 בעקבות אינתיפאדת אל אקצה וביתר שאת לאחר השתלטות חמאס בקיץ 2007, היא לא טרחה להתייחס לים או לאוויר, פשוט כי לא היה שום צורך בכך. כלומר, ההכרזה על "מצור ימי" בינואר 2009, אינה משנה את העובדה כי ישראל אכפה סגר ימי על עזה הלכה למעשה לאורך כל השנים.

שנית, הסגר הימי נאכף באופן עקבי ורצוף לאורך כל שנות הכיבוש של ישראל את רצועת עזה ואף לאחר ההתנתקות ב-2005. למעט כמה חריגים בשנת 2008, ישראל מעולם לא אפשרה כניסה ויציאה של כלי שיט דרך המרחב הימי של רצועת עזה ובנוסף הטילה מגבלות משמעותיות על פעילות דייג לאורך חופיה של הרצועה (על ההגבלות והשלכותיהן ראו דוח של המשרד לתיאום עניינים הומניטאריים של האו"ם). סגירת המרחב הימי אפשרה לישראל לנהל את שליטתה במעברים היבשתיים כרצונה, ולכן אכיפת הסגר הימי באופן עקבי לא מעידה על מובחנותו של הסגר הימי. אם כבר, היא מעידה על הקשר הגורדי בין השניים.

שלישית ואחרונה, ביחס למטרות הסגר, קשה שלא לתהות: אם הוועדה מבחינה בין הסגר הימי, שמטרתו צבאית-בטחונית, לבין הסגר היבשתי, אזי מהי מטרתו של האחרון לדעתה? התשובה מובלעת בדוח פאלמר ומתוארת באריכות בדוח ועדת טירקל (פסקאות 50, 97-91): אף שקיים צורך צבאי במניעת הגעתם של אמצעי לחימה לעזה ואף שחלק מההגבלות שמטילה ישראל נועד לצרכי בטחון, למדיניות הסגר הכללית מטרתה רחבה מזו. מדיניות הסגר, אשר הוגדרה על ידי ישראל כ"לוחמה כלכלית", נועדה לפגוע בחופש התנועה של תושבי רצועת עזה ובכלכלתהּ ולהפעיל לחץ עקיף על חמאס כדי שיפסיק את ירי הטילים על ישראל וישחרר את גלעד שליט. מדיניות זו אינה עומדת במבחן התוצאה ונכשלת במבחן החוקיות, אבל חשוב יותר לענייננו: מדיניות הסגר מראשיתה לא נועדה רק למנוע את כניסתם של אמצעי לחימה ושל ציוד תומך לארגון חמאס (אף שכמובן גם את אלו ביקשה למנוע). באופן מוצהר וגלוי, מדיניות הסגר נועדה למנוע גם תנועתם של אזרחים ושל סחורות אזרחיות בכדי להפעיל לחץ על האוכלוסייה האזרחית ובעקיפין להחליש את שלטון חמאס. ולא רק באמצעות הגבלת התנועה היבשה, כי אם באמצעות מניעת התנועה בכל דרך, נתיב או מרחב. לכן, הטענה שניתן לבחון את הסגר הימי במנותק מהסגר היבשתי כמוה כטמינת הראש עמוק עמוק באדמה.

אז איך בכל זאת נוצר הרושם ש"המצור הימי" הוא חדש ונפרד? בקיץ 2008 הגיעו לאזור כמה משטים הומניטריים, שלחלקם אפשרה ישראל לעבור לחופי עזה באופן חריג ולחלקם לא. הדרג המבצעי וגם הפרקליט הצבאי הראשי (הפצ"ר) הבינו שזרם הספינות לא עומד להיפסק ושהמסגרות המשפטיות הרעועות בהן השתמשה ישראל עד אז כדי להצדיק את שליטתה המוחלטת בים לא יחזיקו מים לאורך זמן. הפצ"ר ידע שישראל תתקשה להסביר לקהילה הבינלאומית מדוע היא מונעת מספינות הנושאות פעילי שלום וציוד הומניטרי מלהגיע לחופי עזה וליישב זאת עם טענתה שמאז ההתנתקות היא איננה בחזקת כובשת של עזה. לכך נדרש כלי משפטי חזק יותר, מהסוג שאפשר להפעיל בזמן מלחמה. ההזדמנות לא איחרה להגיע, כשבדצמבר 2008 תקפה ישראל את עזה ופתחה במבצע צבאי רחב שכונה "עופרת יצוקה". לפי עדותו של הפצ"ר בפני ועדת טירקל, במועד זה הצליח לשכנע סוף סוף את הדרג המדיני להכריז על "מצור ימי" (naval blockade) במשמעותו לפי מדריך סן רמו מ-1994. מדריך סן רמו אינו מקור משפטי מחייב, אך הוראותיו נחשבות למשקפות את המשפט הבינלאומי המנהגי בהקשר זה. לפי הוראות המדריך (סעיפים 104-93) מותר למדינה להטיל סגר ימי במצב של סכסוך בינלאומי ובהתקיים התנאים הבאים: שגבולות הסגר ומשכו מוכרזים כדין; שהסגר נאכף באופן אפקטיבי ושוויוני כלפי כל כלי השיט, בין שהם צבאיים או אזרחיים; שהוא אינו מיועד להרעיב את האוכלוסייה ושהוא משקף יחס מידתי בין התועלת הצבאית לבין הנזק שנגרם לאוכלוסייה האזרחית.

חשוב להדגיש: ההכרזה על "מצור ימי" שינתה מעט מאד מבחינה אופרטיבית. עם זאת, היא 'עשתה את כל ההבדל' מבחינת השיח המשפטי, כיוון שהיא סיפקה לישראל וו נורמטיבי שעליו תלתה את סמכותה לשלוט במרחב הימי אף שבפועל שום דבר משמעותי לא השתנה בשליטתה. במילים אחרות: הפצ"ר קידם את השימוש ב"מצור ימי" ככלי להכשרה משפטית של פעולותיה של ישראל ולהסטת הדיון משאלת חוקיות הסגר הכללי לשאלת חוקיות האקט הספציפי של מניעת הגעתן של ספינות אזרחיות לרצועת עזה. וזה עבד. מאז שישראל אכפה את "המצור הימי" על המשט של מאי 2010, חוקי המצור הימי בכלל, והוראות מדריך סן רמו בפרט, זכו לעדנה שלא ידעו מימיהם. לפתע כולם מתעניינים בהם ודנים בהם. מתחום שרק מומחים מעטים עסקו בו הפך תחום דיני הים לנחלת הכלל, וכל זאת בשל טענתה של ישראל שמשם שאבה את סמכותה. הוויכוח המשפטי התמקד בשאלות פרוצדורליות כמו: האם הכריזה ישראל על המצור כנדרש? האם הייתה ישראל צריכה לציין את משכו? ובשאלות מהותיות כגון: האם חוקי המצור הימי חלים רק על סכסוכים בעלי אופי בינלאומי? ואם כן, האם הסכסוך בין ישראל לחמאס עונה לקריטריון ומה משמעות הדבר בהקשרים אחרים (ראו למשל כאן)? האם הייתה לסגר תועלת ביטחונית משמעותית? והאם, בהתחשב בין היתר במשכו של המצור, הפגיעה שהוא פוגע באוכלוסייה האזרחית הינה מידתית (ראו למשל כאן)?

באותה עת דעכה הביקורת על הסגר הכללי ונותרה אמורפית למדי, במיוחד לאור ההקלות במדיניות הכנסת הסחורות לעזה בעקבות המשט. האמת היא שאפשר להבין את המשיכה של משפטנים לעיסוק הפורמליסטי במסגרת משפטית מוגדרת, שיש בה כללים וסייגים, שאותם ניתן לבחון ולנתח. אפשר גם להבין את הפיתוי הפוליטי-דיפלומטי שבצמצום המחלוקת לתחום צר ומוגדר, שאינו דורש הכרעה ביחס למעמדה המשפטי של עזה או ביחס להיקף החובות של ישראל כלפיה. אבל קשה, לפחות לי, להבין את ההתעלמות הכמעט גורפת מהעובדה ש"המצור הימי" אינו בחור חדש בשכונה, כי אם אותו הבריון בשינוי אפריון.

גם ועדת פאלמר נפלה בפח. גם היא התייחסה לסגר הימי כאילו התחיל רק בינואר 2009 ולא עצרה לתהות מה היה לפני ההכרזה על ה"המצור הימי" ומה הצדיק את שליטתה של ישראל במרחב הימי עד להטלתו; גם היא ניתקה בין המטרה הבטחונית לכאורה של הסגר הימי לבין המטרות הרחבות יותר של הסגר "היבשתי"; גם היא נשאבה לניתוח מדוקדק של התנאים הפרוצדורליים והמהותיים לחוקיותו של "מצור ימי" וזנחה את ההקשר שבו הוא התקיים; גם היא הבחינה בין הקביעה האיתנה ביחס לחוקיות האחרון לבין הביקורת המעודנת על מדיניות הסגר בכללותו. האבסורד הוא, שבניסיונה להלך בין הטיפות הגיעה הוועדה למסקנות סותרות וניסחה המלצות שאינן מתיישבות זו עם זו. הוועדה קבעה ש"המצור הימי" מידתי, בין היתר כיוון שהנזק שהוא גורם לתושבי עזה אינו גדול בהתחשב בכך שממילא אין לרצועת עזה נמל ימי מסחרי. לצד קביעה זו, קראה הוועדה ליישום מלא של החלטת מועצת הביטחון 1860, המפנה כזכור להסכם המעברים מ-2005, אשר מעגן בין היתר את חובתה של ישראל לאפשר הקמת נמל ימי מסחרי ברצועת עזה – כן, בדיוק אותו הנמל שאת יסודותיו היא הרסה בשנת 2001. באופן טבעי, קושר הסכם המעברים בין הסחר היבשתי לסחר הימי ומבקש להסדיר תנועה נורמלית של אנשים וסחורות מעזה ולתוכה. מוזר שהמלצות המתבססות על הסכם המעברים אינן עומדות על הקשר הזה כשהן מתייחסות להגבלות על התנועה והסחר.

צריך להבהיר שאין בכל זאת כדי לומר שלישראל אין זכות למנוע כניסתן של סחורות לעזה דרך הים. לישראל יש סמכות לנתב את מעבר הסחורות האזרחיות לערוץ עליו קל לה יותר לפקח מבחינה בטחונית. הטענה כי ישראל לא תוכל לפקח על סחורות שיגיעו לנמל ימי בעזה ולכן היא דורשת שכל הסחורות ייכנסו דרך שטחה ויועברו לעזה במעברים היבשתיים היא טענה לגיטימית. לישראל עומדת הזכות למנוע מעבר של אמצעי לחימה לכוחות חמושים שפועלים נגדה ולקיים בידוק בטחוני של סחורות המיועדות לרצועה, בין אם הן מגיעות דרך הים ובין אם הן מגיעות דרך היבשה. עם זאת, לישראל חובה לאפשר חיים תקינים לתושבי רצועת עזה ועליה לאפשר מעבר אנשים וסחורות באופן חופשי בכפוף כאמור לבדיקה בטחונית פרטנית. זו המסגרת המשפטית דרכה יש לבחון את מדיניות הסגר של ישראל, באוויר בים וביבשה, ולא המסגרת המגבילה של דיני המצור הימי, אשר מתעלמת מההיסטוריה של הסגר ומהקשרו העובדתי הרחב. כלומר, לפני שצוללים לדיון בשאלות מסדר שני, כמו שאלות של אפקטיביות ומידתיות, יש לבחון אם דיני המצור הימי מספקים את המסגרת המשפטית המתאימה לבחינת חוקיותה של מדיניות הסגר אל מול חובותיה המשפטיות של ישראל כלפי תושבי רצועת עזה. "לוחמה כלכלית" ממושכת, שנועדה לדרדר את האוכלוסייה לתנאי קיום מינימליים תוך יצירת תלות כלכלית כמעט מוחלטת בישראל ובקהילה הבינלאומית, וכל זאת בכוונה להפעיל לחץ עקיף על חמאס, איננה עולה בקנה אחד עם החוק הבינלאומי. ארגון הצלב האדום הבינלאומי קבע כי מדיניות זו עולה כדי ענישה קולקטיבית, האסורה בתכלית האיסור במשפט הבינלאומי ההומניטרי. כל אכיפה של מצור או סגר ימי צריכה להיבחן כחלק ממדיניות זו ואם המדיניות הכללית אינה עומדת בדרישת המידתיות הרי שגם הסגר הימי אינו עומד בה, יהיה אפריונו אשר יהיה.

תמר פלדמן היא עו"ד ומנהלת המחלקה המשפטית בעמותת גישה – מרכז לשמירה על הזכות לנוע
הפוסט התפרסם לראשונה בבלוג "הטרקלין".

אילוסטרציה: z_fishies, Flickr. CC BY-NC 2.0

לפי פרסומים בתקשורת, דו"ח ועדת פאלמר שמינה מזכ"ל האו"ם לחקר אירועי המשט במאי 2010, אמור להתפרסם מחר (מאחר ופרסומו נדחה כבר מספר פעמים כדי לתת לישראל ולתורכיה עוד סיכוי להגיע לפשרה, אנחנו לא עוצרים את נשימתנו). לפי אותם פרסומים, הדו"ח יקבע שלישראל היה מותר לעצור את הספינות, אך יבקר את השימוש המופרז בכוח בעת הפעולה הצבאית. הנה התשובות של 'גישה' לכמה שאלות הנוגעות למימד המשפטי של המשט, הסגר, והקשר ביניהם.

1. האם לפי החוק הבינלאומי מותר לישראל לעצור ספינות בדרכן לעזה?

כן, אבל היא חייבת במקביל לאפשר מעבר חופשי של סחורות באפיקים חלופיים. ישראל מונעת גישה לרצועת עזה דרך הים מאז 1967, מתוקף סמכותה ככובשת ולפי דיני הכיבוש של החוק הבינלאומי. דינים אלה תקפים ביחס לרצועה גם אחרי ביצוע תכנית ההתנתקות ב-2005 וזאת משום שישראל עדיין שולטת בהיבטים מרכזיים של החיים בה. דיני הכיבוש מאפשרים לישראל להחליט באילו ערוצים יעברו סחורות ואנשים אל עזה וממנה. ישראל אמנם הציעה לספינות לפרוק את מטעניהן בנמל אשדוד, אבל היא לא התחייבה להכניס את כל הסחורות האזרחיות, אחרי בדיקה ביטחונית, לרצועה דרך היבשה.

2. זאת אומרת שהסגר הימי שהיא מטילה על עזה הוא חוקי?

 לא. לדעתנו אי אפשר לבחון את חוקיות הסגר הימי במנותק ממדיניות הסגר הכוללת – גם באוויר וביבשה – שבה ישראל אינה מקיימת את חובותיה לפי החוק. עקרון יסוד במשפט הבינלאומי הוא ששליטה מביאה אתה אחריות, וזאת כדי למנוע מצב שבו אין כל גורם שאחראי על הגנתם של אזרחים בזמן מלחמה או במצבים של כיבוש. לכן השליטה המשמעותית שמפעילה ישראל על המעברים לרצועה, מטילה עליה אחריות משמעותית באותה מידה לאפשר תנועה של אנשים וסחורות ברמה הנדרשת לשמירה על פעילות תקינה של הכלכלה, מערכת הבריאות, מערכת החינוך ושאר היבטי החיים אזרחיים. ישראל רשאית למנוע מעבר של סחורות או אנשים אך ורק אם קיימת הצדקה ביטחונית קונקרטית לכך וגם אז – תוך איזון בין הצורך הביטחוני לבין החובה לאפשר קיום חיים תקינים. משום שישראל מנעה מעבר של אזרחים ושל סחורות בעלות אופי אזרחי אל רצועת עזה וממנה,  ובכך הביאה לשיתוק הכלכלה ולפגיעה מהותית בהיבטים מרכזיים של החיים האזרחיים ברצועת עזה,  היא הפרה את חובתה מכוח המשפט הבינלאומי ובכך הפכה את מדיניות הסגר, לרבות הסגר הימי, לבלתי חוקית.

3. אז לפי העיקרון הזה במסגרת מאבק אלים אסור להשתמש בסנקציות ובכלים כלכליים אחרים שפוגעים גם באוכלוסייה, אבל מקשים על המאמץ המלחמתי של היריב?

לא בדיוק. המקרה של הסגר על עזה שונה מהותית מסנקציות שמטילה מדינה על מדינה אחרת. הסגר מגביל את קשרי המסחר של עזה לא רק עם ישראל אלא עם כל שאר העולם, לכן אין לראות בו הגשמת ריבונותה של ישראל שלא לקיים קשרי מסחר עם עזה. סנקציות על מסחר בין עזה לבין מדינות העולם מותרות רק בהסכמת המדינות האלו או באמצעות החלטת או"ם מחייבת, ובכל מקרה היא חורגת מסמכותה של ישראל. הסגר גם אינו עונה להגדרה המשפטית של מצור – שהטלתו מותרת על פי החוק לתקופה קצובה, ולשם השגת מטרה צבאית מוגדרת. לא רק שהסגר ממושך ואין לו, ככל הידוע, מטרה צבאית מוגדרת, אלא הוא לא מאפשר יציאה חופשית של אזרחים מהשטח הנצור כפי שדורש החוק.

4. אבל אחרי המשט הוקלו ההגבלות – האם זה אומר שהסגר עכשיו חוקי?

לא. בעקבות המשט של 2010 מדינת ישראל ביצעה הקלות בסגר: ביטול האיסור על הכנסת מוצרי צריכה וחומרי גלם, מתן אפשרות לכ-1,000 יציאות של סוחרים בחודש לישראל ולגדה המערבית, ומחוות נקודתיות שכללו הכנסת חומרי בניין לארגונים בינלאומיים והוצאת סחורות בכמויות זניחות. האיסורים הגורפים על מעבר אנשים בין עזה לגדה, הכנסת חומרי בניה לסקטור הפרטי והוצאת סחורות נותרו בעיניהם, פרט לחריגים "הומניטריים". הקלות אלה הן חשובות, אבל רחוקות מלאפשר התאוששות כלכלית וחברתית ברצועת עזה ורחוקות מהגשמת החובות המשפטיות שחלות על ישראל, כפי שהוסברו כאן. על מנת להפוך את מדיניותה כלפי רצועת עזה לחוקית על ישראל לאפשר מעבר חופשי של אנשים בין עזה לגדה, הוצאת סחורות לשיווק מחוץ לעזה והכנסת חומרי בנייה, וכל זאת בכפוף לבדיקות ביטחוניות פרטניות.

צמיחה כלכלית מונעת סיוע, מוכת אבטלה. צילום: stock.xchg

אם ישנו הישג חשוב אחד שניתן כבר עתה לזקוף לזכות מחאת האוהלים הרי הוא השינוי הדרסטי של השיח הכלכלי במדינה. לאחר חודש וחצי של מאהלים, עצרות ודיבורים, נראה שלמדנו שנתונים מאקרו-כלכליים לא תמיד מספרים את כל האמת. המלים "צמיחה כלכלית", מסתבר, יכולות לחפות על עוני, פערים חברתיים וייאוש.

את הלקח הזה ניתן ללמוד גם מדו"ח ועידת הסחר והפיתוח של האו"ם (UNCTAD), שפורסם אמש ומתאר את המצב הכלכלי בגדה המערבית וברצועת עזה. בעוד הדו"ח מציין כי ב-2010 הכלכלה הפלסטינית צמחה ב-9.3 וכלכלת עזה ב-15 אחוזים (לעומת 7.6 אחוזים בגדה) – צמיחה מרשימה לכאורה – הוא ממשיך ומתאר כיצד הצמיחה הזו רחוקה מלהוות מדד לכלכלה יציבה או מתאוששת.

על פי הדו"ח, הצמיחה היא למעשה סימן לבסיס כלכלי רעוע, ולמעשה היא מבוססת על סיוע זר ועל הגדלת הסקטור הציבורי. המגזר הפרטי הפלסטיני עדיין מוגבל מאוד, בעיקר בשל הגבלות מעבר אנשים וגישה מוגבלת לשווקים חיצוניים ולייבוא.

מפתיע, אם כן, שאתר "הארץ" בחר להדגיש דווקא את נתוני הצמיחה בכותרת שלו: "דו"ח של האו"ם קובע: צמיחה של 9.3% בשטחים בשנה שעברה". את הסיפור שמספרת הכותרת מחזקת גם התמונה שמעטרת את הכתבה – שתי נשים מבקרות במרכז מסחרי בעיר עזה.

כדאי להשוות זאת לכותרת של הסעיף הראשון בדו"ח עצמו: "צמיחה כלכלית מוּנעת סיוע, מוכת אבטלה, עם בסיס יצרני שחוק". הדו"ח מתאר כיצד הנתונים על צמיחה וירידה באבטלה בעזה נובעים בעיקר מהזרמת כספי סיוע למגזר הציבורי המנופח ולסקטור הבנייה, ולכן לא מעידים על התאוששות כלכלית ברת-קיימא.

עם זאת, ב"הארץ" לפחות פרסמו ידיעה על הדו"ח, והעובדות בגוף הכתבה מדויקות. ב-Ynet וב-NRG העדיפו להתעלם מהדו"ח לחלוטין. זה מצער, משום שבעוד שהישראלים מתחילים לדון כיצד לשפר את מצבם הכלכלי, ישראל יכולה, בשלושה צעדים קלים, להפסיק להפריע לפלסטינים ברצועת עזה לשפר גם את שלהם.

לכבוד חודש הרמדאן חתם שר הביטחון, אהוד ברק, על שורת מחוות לפלסטינים ברצועת עזה. למרות שבמבט ראשון המחוות הללו משמחות מאוד, פרספקטיבה רחבה יותר מגלה שמדובר, על פי רוב, במחוות ממוחזרות.

חמם מחדש והגש

דוגמא? אחת מהמחוות המדוברות היא שינוי כתובתם של למעלה מ-1,900 תושבי הגדה, שרשומים כמתגוררים מעזה. בגדה מתגוררים כיום כ-35 אלף פלסטינים שרשומים כתושבי הרצועה. חלקם אינם עוזבים את בתיהם ואת השכונות שבהן הם מתגוררים מחשש שישראל תגרשם לרצועה. שינוי כתובתם במרשם האוכלוסין יכול לשנות את חייהם מן הקצה אל הקצה.

מה הבעיה? ובכן, בפברואר השנה הבטיח ראש הממשלה, בנימין נתניהו, לשנות את המען של 5,000 פלסטינים. עד לאחרונה ישראל שינתה את כתובתם של 298 איש בלבד, והשאר חיכו בסבלנות שהבטחותיו של ראש הממשלה יקוימו. עתה מסתבר כי אותם "למעלה מ-1,900 איש" הם חלק מהמכסה המקורית בת ה-5,000 איש. עד כה שינתה ישראל את כתובתם של 2,254 איש בלבד, פחות ממחצית הכמות שהובטחה בפברואר. במלים אחרות, קח שאריות ממחווה שהתקררה מפברואר, חמם, והגש מחדש באוגוסט.

מחווה נוספת שישראל הכריזה עליה היא פתיחת מעבר כרם שלום לייצוא של טקסטיל, ריהוט ותוצרת חקלאית, לרבות תפוחי אדמה. אך מתברר ששיווק מוצרים אלו יתבצע במדינות ערביות או אירופאיות, ולא בישראל או בגדה המערבית, הנחשבות לשווקים המסורתיים של הסוחרים מעזה. גם אם נניח שאירופה ומדינות ערב הן אפיקי ייצוא בעלי סיכוי להיות רווחיים (מה שמוטל בספק רב), ישראל לא פירטה לכמה משאיות סחורה היא תאפשר לצאת והאם היתר הייצוא ימשך גם לאחר שיסתיים הרמדאן. וכאמור, מלבד שאלות אלו, כדאי לזכור כי זו אינה הפעם הראשונה שמכריזים על הקלות ביצוא.

למרות שהממשלה הודיעה שוב ושוב כי היא תקל על הוצאת סחורות – בדצמבר, פברואר ואפריל – הייצוא מהרצועה רק דעך. בין נובמבר 2010 למאי השנה אישרה ישראל רק ל-2 וחצי משאיות בממוצע לצאת מהרצועה בכל יום, ומה-12 במאי לא יצאה מהרצועה אף משאית. הבטחות לחוד ומציאות לחוד.

יש חדש?

יש גם כמה מרכיבים חדשים במחוות הרמדאן. למשל ההבטחה להגדיל את מספר הסוחרים שיוכלו להיכנס לישראל ולגדה, גם כאן, מבלי לציין מספרים מדויקים. ראוי לציין כי לפני האינתיפאדה השנייה, בין יולי לספטמבר 2000, נמנו למעלה מחצי מיליון יציאות של עובדים פלסטינים לישראל בממוצע מדי חודש. כיום מעבר ארז חסום כמעט לחלוטין למעבר אנשים, למעט עבור סוחרים גדולים ומקרים הומניטאריים דחופים. סוחרים קטנים למשל, אינם מקבלים אישורי יציאה מהרצועה, למרות חיוניותם לפיתוח הכלכלה והחברה האזרחית.

ישראל הודיעה גם על כוונה להעביר שלושה מיליון מטרים מעוקבים של מים לרצועה בשנה, בניסיון לשפר את הכמות והאיכות של מי השתייה באזור. היא רק שכחה לציין שלא מדובר בהעברה על בסיס טוב לב אלא במכירת המים. יתרה מכך, מכירת המים מתעכבת בשל משא ומתן על המחיר. בה בעת, מאחר ש-95 אחוזים מהמים בעזה אינם ראויים לשתיה, תוספת של מי שתייה נקיים יכולה לשפר את המצב ברצועה. עתה נותר רק לראות האם המים אכן ימכרו.

בעיה דומה נוגעת גם למחווה האחרונה שעליה הצהירה ישראל – הכנסת חומרי בניה עבור 10 מפעלים פרטיים בעזה, תחת השגחת הקהילה הבינלאומית. גם כאן לא ברור מה הכמות שישראל תאשר להכניס לרצועה, אלו חומרים יוכנסו ואלו מפעלים יקבלו אותם. למרות שמתחילת 2011 אכן חלה עליה בכמות חומרי הבנייה שאושר להכניסם, הכמות הממשית שמוכנסת עדיין קטנה באופן ניכר מהדרוש (כ- 10% מהצורך), ומיועדת רק לפרויקטים המאושרים על ידי הרשות והנמצאים תחת פיקוח של ארגונים בינלאומיים.

מחוות הן דבר יפה וחשוב, אבל אפשר לקוות שהפעם הן יוצאו אל הפועל במלואן ולא יישארו בגדר הבטחות לא ממומשות שמחכות להיות ממוחזרות בסבב המחוות הבא.